Sejarah Perkembangan Administrasi di Indonesia

9:59 PM |

Ilmu administrasi menurut Prajudi Atmodusirdjo adalah cabang atau disiplin ilmu sosial yang melakukan studi terhadap “administrasi” sebagai suatu fenomena masyarakat. Secara sederhana dan singkat, Sondang P. Siagian menyatakan bahwa administrasi merupakan seluruh kegiatan yang dilakukan oleh seluruh aparatur pemerintah dari suatu negara dalam usaha mencapai tujuan negara tersebut.

Berbicara tentang sejarah perkembangan administrasi di Indonesia, berikut adalah perkembangan administrasi di Indonesia yang dikelompokkan ke dalam beberapa masa, yaitu:

1. Masa Penjajahan Belanda

Negara Indonesia kesatuan modern yang dilihat dari segi wilayah dan organisasi pemerintahan, dapat dikatakan lahir secara formal pada tanggal 1 Januari 1800 dan sacara kenyataan baru pada tahun 1824 dengan suatu traktat antara Negeri Belanda dan Inggris. Selama tiga setengah abad Indonesia dijajah oleh Belanda, selama itu pula administrasi dikenal sebagai ilmu pengetahuan. Pada masa ini, administrasi diartikan secara sempit yaitu sebagai pekerjaan yang berhubungan dengan ketatausahaan dalam bahasa Belanda dikenal sebagai “Administrasi”. Oleh karena itu, administrasi secara nyata berupa pengarsipan, ekspedisi, pengetikkan, surat menyurat, registrasi dan herregasi yang kesemuanya bersifat tulis menulis yang dalam bahasa Inggris dikenal dengan istilah “Clerical Work”.

Selain itu, bangsa Indonesia tidak diberi kesempatan untuk ikut terlibat dalam praktek administrasi negara. Sehingga karenanya tidak ada pengalaman sama sekali untuk mempraktekkan ilmu administrasi negara. Di samping itu, sifat adminstrasi ketika itu sama dengan sifat-sifat yang mempengaruhi ilmu administrasi di daratan Eropa. Pengaruh konsep kontinental yang menganggap pendidikan hukum sebagai persiapan utama malah kadang-kadang sebagai satu-satunya syarat untuk membentuk seorang administrator, sangat menonjol saat itu. Sifat ini membuat administasi saat itu sangat legalitik dan normatif, yang pada gilirannya menumbuhkan suatu birokrasi yang steril.

Dalam perkembangan administrasi di Indonesia, tidak terlepas dari para penjajah yang telah mendiami Indonesia selama berabad-abad. Orang Belanda yang pertama kali meletakkan dasar-dasar administrasi Negara modern di Indonesia adalah Gubernur Jenderal Daendels, yang berupa:

Dengan menciptakan jabatan-jabatan kenegaraan (ambten, publik of fices) untuk pertama kalinya dalam sejarah Indonesia, dengan rumusan tugas, fungsi, wewenang, dan tanggung jawab masing-masing jabatan, dengan gaji (salaris, salary) menurut skala gaji tertentu yang dibayarkan dari Kas Negara.

Dengan membentuk suatu kas negara (Fiskus) yang diisi melalui pemungutan pajak, be dan cukai secara resmi melalui Pejabat-pejabat Perpajakan yang resmi pula.

Dengan membentuk suatu direktorat Jenderal Keuangan yang menyusun Anggaran dan mengelola keuangan negara hasil pungutan-pungutan pajak, bea, dan cukai resmi.

Dengan membentuk suatu Badan Pemeriksa Keuangan (Generale Rekenkamer) yang bertugas memeriksa semua penerimaan dan pengeluaran uang negara.

Dengan membentuk Inspeksi-inspeksi Pajak di berbagai tempat yang dianggap penting.

Dengan membentuk sistem pemerintahan wilayah: propinsi, keresidenan, kabupaten, distrik, kecamatan, dan kemantren, masing-masing dikepalai oleh seorang Pejabat Negeri resmi.

Dengan membentuk sistem kepolisian, sistem kejaksaan, dan sistem peradilan modern.

Gambar 1.1 Herman Willem Daendels adalah seorang politikus Belanda yang merupakan Gubernur-Jendral Hindia-Belanda yang ke-36

Pola pikir dan pola organisasi kenegaraan Daendels berasal dari Prancis di bawah kaisar Napoleon, yang sesuai dengan zamannya pada waktu itu memang bewarna organisasi militer. Apa yang terbentuk kemudian di Indonesia merupakan pengembangan lebih lanjut sesuai dengan perkembangan situasi dan kondisi, namun dasar-dasarnya telah diletakkan oleh Daendels antara tahun 1808-1811.

Banyak infrastruktur-infrastrktur yang dibangun oleh rakyat Indonesia atas perintah Daendels. Seperti Jalan Raya Pos dan Pertahanan dari Anyer sampai Banyuwangi, sistem pipa dari keramik untuk distribusi air. Peninggalan lain dari pada Administrasi Daendels adalah Gedung Departemen Keuangan pada Lapangan Benteng Jakarta.

Gambar 1.2 Het Groote Huis, Het Witte Huis

(Gedung Departement Keuangan) yang kini telah direnovasi

Selain Daendels, periode pemerintahan di Indonesia juga dipimpin oleh Raffles (1811-1816). Selama periode pemerintahan Raffles, tidak banyak perubahan pada sistem pemerintahan yang dibangun oleh Daendels. Yang banyak diubah oleh Raffles adalah nama-nama sebutan. Yang diubah secara radikal oleh Raffles adalah jiwa pemerintahannya, yakni dari jiwa otokratis menjadi jiwa demokratis sipil.

Raffles ingin meletakkan sistem titik berat sistem pemerintahannya pada Village Administration (Administrasi Desa), dan tidak lagi pada Administrasi Bupati yang dianggap Raffles sebagai sumber korupsi dan penyalah gunaan kekuasaan terhadap rakyat kecil. Raffles ingin memberikan hak tanah yang jelas kepada warga desa dengan “sertifikat” resmi. Berdasarkan hak tanah resmi tersebut, setiap pemegang hak-tanah harus membayar sewa (rent) kepada Pemerintah sebagai pengurus tanah negara, setiap tahun.

Gambar 1.3Sir Stanfort Raffles

Berdasarkan keinginan dan rencana tersebut di atas, maka lahirlah Sistem Sewa Tanah (Landrent System dari Raffles, yang oleh pemerintahan Belanda kemudian dijaidkan Landrentstesel (Sistem Landrente) dan berubah menjadi Sistem Pajak Tanah. Sistem ini masih ada hingga sekarang berupa Pajak Bumi dan bahkan diperluas menjadi PBB (Pajak Bumi dan Bangunan).

Perubahan yang paling banyak sejak 1816 hingga kini adalah Sistem Pemerintahan dan Sistem Administrasi Pemerintahan, Sistem Peradilan dan Sistem Administrasi Pengadilan, serta Sistem Administrasi Keuangan. Perubahan tersebut berlangsung secara bertahap: 1866-1870-1890-1903-1906-1912-1916-1922-1925-1930-1938-1941.

1866: Lahirnya sistem pemerintahan Departemental, berikut sistem APBN dengan bab-bab menurut Departemen.

1870: Pembebasan Pamong Praja dari tugas pengurusan perkebunan pemerintahan dan adanya pengembanagn teknologi perkebunan yang diambil dari ilmu pertanian Negeri Belanda.

1890: Indonesia Finansial Merdeka, artnya bebas dari kewajiban menyumbang kepada Negeri Belanda. Nilai Rupiah dan sistem APBN Indonesia lepas dari Gulden dan sistem APBN Belanda. Pemisahan total baru tercapai pada tahun 1912 dengan lahirnya Decentralisatiewet: Undang-undang Desentralisasi 1903 yang menjadi dasar hukum pengembangan otonomi pemerintah Indonesia.

1906: Permulaan pengembangan sistem otonomi pemerintahan daerah dengan Locale Raaden Ordonnantie (Desentralisasi). Locale Raad adalah Dewan Pemerintah Daerah atau Dewan Lokal yang menjalankan pemerintahan terhadap suatu Locaal Ressort atau gedecentaliseerd (wilayah yang disentralisasikan). Hal ini merupakan permulaan adanya Administrasi Pembangunan di Indonesia, yang kemudian melahirkan:

a.l. VRM (Verbeterde Rijstbouw Methode, BIMAS Padi)

VMF (Voedingsmiddelen Fonds, sekarang BULOG)

Sistem pengairan Pakalen (sekarang DAS), dan sebagainya.

1912: Lahirnya pasal 1 daripada ICW, yakni Indonesia dijadikan Badan Hukum (rechtspersoon).

1916: Modernisasi dan demokratisasi Pamong Praja bangsa Indonesia, disusul dengan pembentukkan Volksraad (Dewan Perwakilan Rakyat). Volksraad ikut menetapkan APBN Indonesia, apalagi pada tahun 1938-1942.

1922: Pembentukkan badan-badan otonomi territorial: Provincie, Regentschap, dan Stadgeneente di pulau Jawa dan Madura.

1925: Pamong Praja Indonesia di pualu Jawa dan Madura berfungsi bebas (pejabat Eropa hanya bertindak sebagai Penasehat).

1930: Permulaan Sistem Perizinan Perusahaan oleh karena keadaan dilanda krisis ekonomi dunia.

1938: Gerakan menuju status Dominion. Antara 1938-1942 banyak terbit undang-undang baru yang bersifat modernisasi kehidupan sosial-politik-ekonomi, antara lain: Undang-undang Desa 1941.

2. Masa Penjajahan Jepang

Selama pendudukan tentara Jepang, keadaan ketatanegaraan Indonesia kacau sekali. Keadaan sosial-ekonomi-politik menjelang pendudukan jepang memang sangat rumit, oleh karena penduduk mayoritas otohton dikuasai ekonominya oleh pendudukan alloton Barat dan Timur dan politiknya dikuasai oleh alloton Barat.

Indonesia secara administratif dibagi menjadi 8 (delapan) Gewest (sekarang menurut istilah UU No. 5/1974: Propinsi), masing-masing dikepalai oleh sorang Gubernur. Pembagian ini dapat dilihat pada tabel berikut:

**Gewest/Propinsi**	Ibu kota
Sumatera	Medan
Jawa Barat	Bandung
Jawa Tengah	Semarang
Jawa Timur	Surabaya
Surakarta	Solo
Jogjakarta	Jogja
Kalimantan	Banjarmasin
Timur Besar	Makasar (Ujung Pandang)

Setiap Gewest merupakan suatu Gupermen (Goevernement), artinya semua urusan pemerintahan dan administrasi negara harus diselesaikan paling tinggi oleh Gubernur berdasarkan peraturan-peraturan dan kebijaksanaan yang ditetapkan oleh Gubernur Jenderal dan atau Direktur/Kepala Departemen (sekarang Mneteri/Pemimpin Departemen). Hanya urusan yang bersifat nasional atau internasional harus diselesaikan di Pusat.

Dengan demikian, Administrasi Negara Mikro berada di baeah peringkat Gubernur dan Pemerintah Pusat hanya menjalankan Administrasi Negara Marko dan Meso, serta mengambil keputusan-keputusan mengebai urusan-urusan atau masalah-masalah yang bersifat nasional-strategis dan atau internasional.

Selain klasifikasi Administrasi Negara Makro, Meso, Mini, dan Mikro, di dalam pola dan sistem Ketatanegaraan pada waktu itu masih terdapat pembadaan sebagai berikut:

Administrasi Gewest atau Administrasi Wilayah

Administrasi Provincie atau Administrasi Wilayah Otonom

Administrasi Groepsgemeenschap atau Administrasi Masyarakat Budaya Otonom, atau Administrasi Daerah (menurut istilah UU No. 5/1974 sekarang

Administrasi Swapraja yang bersifat Indonesia asli, seperti Daerah Istimewa Yogyakarta sekarang (1989)

Groepsgemeenschap adalah suatu Daerah Hukum Adat yang telah doimodernisasikan organisasi, pemerintahan, dan administrasinya serta mempunyai status otonomi seperti Propincie Jawa dan Madura pada waktu itu. Yang telah ada pada saat itu adalah Groepsgemeenschap Minangkabau, Groepsgemeenschap Palembang, dan Groepsgemeenschap Banjar, sedangkan Groepsgemeenschap Minahasa dan Groepsgemeenschap Maluku berada dalam tingkat persiapan.

Swapraja adalah Kerajaan Indonesia Asli, seperti sekarang Daerah Istimewa Yogyakarta, di mana yang menjadi Kepala Daerah adalah Sri Sultan Hamengku Buwono. Jumlah Swapraja pada saat itu adalah kurang lebih 330 besar dan kecil. Inti sistem pemerintahan dan administrasi negara umum Indonesia sampai 1942 adalah Pamong Praja.

Korps Pamong Praja ini lahir dan berkembang secara mantap kurang lebih sejak tahun 1850, yakni sejak Undang–Undang Dasar 1848 di Negeri Belanda yang melarang Raja Willem untuk memerintah Indonesia secara langsung. Saat itulah berakhirlah jiwa ikatan kerajaan dan mulai ikatan atau hubungan Zakelijk. Korps Pamong Praja menjadi Korps Pejabat Negeri atau Korps Pejabat Pemerintahan Umum (Ambtenaren van Algemeen Bestuur).

Pamong Praja menjalankan tugas pemerintahan umum. Pejabat teknis menjalankan tugas pemerintahan teknis.

Sistem Pemerintahan Negara Teknis berpuncak pada masing-masing Departemen teknis: Departemen Keuangan, Departemen Pekerjaan Umum dan Perhubungan, Departemen Perekonomian, Departemen Kehakiman, Departemen Kesehatan, dan sebagainya.

Sekretari Umum (Algemene Secretarie) di bawah Gubernur Jenderal fungsinya praktis sama dengan Sekretariat Negara di bawah Presiden Republik Indonesia sekarang. Sekretariat adalah

lembaga yang dipimpin oleh sekretaris. Sekretari adalah bagian inti daripada Sekretariat yang secara khas berfungsi sebagai pengolah urusan-urusan pemerintahan dan administrasi negara. Tugas sekretari adalah mengolah naskah-naskah keputusan pemerintahan dan menyelenggarakan arsip rahasia (geheim archief).

Sejak akhir abad ke-18 di Eropa Barat (Kemudian merembet ke Amerika Serikat) terjadi Revolusi Industri. Sejak tahun 1910, Pamong Praja mulai dimodernisasikan untuk menghadapi Era Listrik dan Pabrik. Lahirnya Undang-undang Pabrik 1899 dan Undang-undang Gangguan 1926 telah menimbulkan tugas dan kewajiabn serta beban Pamong Praja untuk melaksanakannya.

Banyak lembaga-lembaga pendidikan yang didirikan untuk calaon pejabat Pamong Praja, di antaranya, yaitu:

OSVIA (Sekolah Pendidikan Pejabat Negeri = Ambtenaar Indonesia) pada tahun 1906 di Bandung, Magelang, Probolinggo, Serang, Madiun, Blitar, Tondano, Makasar (Ujung Pandang) dan Bukittinggi.

Gambar 1.4 Gedung OSVIA yang terdapat di Bandung

Bestuursschool (Sekolah Tinggi Pemerintahan) pada tahun 1916 di Jakarta (Batavia). Sekolah ini kemudian menjadi Bestuursacademie yang lebih tinggi daripada APDN sekarang dan hampir setingkat dengan Institut Ilmu Pemerintahan (IIP).

Kembali pada masa penjajahan Jepang, ada beberapa hal yang perlu dicatat pada masa itu berupa dibentuknya rukun-rukun kampung. Rukun kampung “Asatjo” dibagi menjadi beberapa rukun tetangga “Kumitjo”. Hal seperti ini membekas sampai sekarang menjadi istilah RW dan RT dalam sistem administrasi Negara Indonesia.

Selain hal tersebut di atas, pada masa penjajahan Jepang dalam sistem pemerintahan di mulai dengan memperkenalkan organisasi pertahanan sipil atau dalam bahasa Jepang disebut “ Sie Nen Dan”. Begitu juga kursus-kursus ketataprajaan mulai dirintis meskipun dengan persyaratan peserta kursus yang sangat ketat dan sepenuhnya untuk kepentingan penjajah semata.

3. Masa Kemerdekaan

Pada masa kemerdekaan Indonesia tanggal 17 Agustus 1945 ditandai dengan dibukanya Perguruan Tinggi di Jakarta dan Yogyakarta. Pada masa itu ilmu administrasi ataupun administrasi negara belum mendapat tempat yang baik sebagai disiplin ilmu. Dengan demikian ilmu administrasi dan administrasi negara masih merupakan bagian dari mata kuliah yang dianggap pokok pada waktu itu antara lain ilmu pemerintahan dan ilmu hukum.

Pada awalnya Fakultas Sosial Politik menempatkan ilmu administrasi negara merupakan bagain dari ilmu politik. Pada awal tahun lima puluhan di Indonesia pandangan ilmu administrasi termasuk bagian dari ilmu politik mulai ditinggalkan dan pandangan mulai tertuju kepada ilmu administrasi negara sebagai suatu disiplin ilmu tersendiri. Dengan demikian, usaha yang dilakukan Perguruan Tinggi ini mulai meluas, yaitu dimulai dengan berdirinya Sekolah Tinggi Pamong Praja di Malang yang semula bernama Kursus Dinas (KDC) yang kemuddian berkembang menjadi Institut Ilmu Pemerintahan.

Begitu juga di Ujung Pnadang, sekarang Makasar tercatat sebagai historis tempat lahirnya administrasi negara di Indonesia yang dipelopori oleh Mr. Tjia Kok Tjiang dengan mendirikan Perguruan Tinggi Tata Praja.

Universitas Gajah Mada (UGM) di Yogyakarta adalah Lembaga pendidikan pertama yang mengembangkan ilmu pemerintahan. Fakultas Ilmu Hukum dan Sosial Politik saat itu dalam kurikulumnya dikembangkan mata kuliah ilmu pemerintahan. Kemudian didirikan Fakultas Ilmu Sosial dan Politik dengan jurusan Ilmu Usaha Negara yang kemudian menjadi Ilmu Administrasi Negara, secara nyata merupakan Perguruan Tinggi yang mulai membina dan mengembangkan pemikiran baru ilmu administrasi negara merupakan disiplin ilmu yang bediri sendiri dengan dosen yang dikenal pada waktu itu bernama Garth N. Jones. Dalam rangka afiliasi, Garth N. Jones diperbantukan di Indonesia untuk membentuk kader-kader yang tangguh dan ampuh. Tidak sia-sia usahanya, bersama kader membentuk PAC (Public Administration Center) di Yogyakarta. PAC kemudian berganti nama menjadi Balai Pembinaan Admnistrasi di Yogyakarta yang dipimpin oleh Sumitro Kolopaking.

Dengan dasar itulah Bintoro Tjokroamidjojo, menyebutkan bahwa, “Peletakkan batu pertama ilmu administrasi negara di Indonesia dilakukan antara tahun 1951 sampai dengan 1955”. Pada tahun 1951-1955 inilah pengertian administrasi maupun administrasi publik berkembang dalam arti yang modern dengan tokohnya antara lain: Woodro Wilson, Dimock & Dimock, John M. Pfiffner, Helbert Simon, dan Prof. Bintoro Tjokroamidjojo, MA.

Ketika tahun 1954 pemerintah mendatangkan suatu perutusan dari Amerika Serikat untuk mengadakan penelitian mengenai administrasi kepegawaian. Perutusan ini diketuai oleh Edward H. Litchfield dan dibantu oleh Alan C. Rankin. Setelah mengadakan penelitian ke seluruh Indonesia, utusan ini merumuskan saran kepada pemerintah Republik Indonesia yang mereka beri judul Training Administration on Indonesia. Banyak saran yang diberikan oleh utusan itu kepada pemerintah Indonesia, salah satunya adalah perlu didirikan lembaga pendidikan administrasi yng nantinya dapat digunakan untuk mendidik pegawai-pegawai dan adminstrator pemerintah.

Upaya dan usaha selanjutnya dilakukan pada tahun 1956, 1957, kerjasama dengan Tim Universitas Indiana (USA). Maka setelah itu, perkembangan lebih lanjut bagi administrasi negara di Indonesia adalah dengan didirikannya Lembaga Administrasi Negara Republik Indonesia (LAN-RI) pada tahun 1957 dengan Peraturan Pemerintah Nomor 30 Tahun 1957. Kemudian disempurnakan dengan Peraturan Pemerintah Nomor 5 Tahun 1971.

Pada tahun 1958 tim dari Universitas Indiana (USA) tadi menerbitkan suatu laporan hasil penelitian yaitu Developing Managerial Resources of Indonesia yang ditulis oleh Lynton K. Caldwell dan Howard L. Times.

Dengan didirikannya Lembaga Administrasi Negara (LAN), administrasi di Indonesia mulai dikembangkan pada berbagai bidang lapangan studi. Melalui LAN, banyak tenaga ahli yang dikirim keluar negeri terutama ke Amerika Serikat untuk mendalami adminstrasi, baik dalam bidang administrasi negara maupun bidang administrasi niaga.Beberapa pejabat pemerintah baik pusat maupun daerah dikirim untuk memperluawas pengetahuannya di bidang administrasi.

Seterusnya administrasi negara Indonesia tidak lagi dikembangkan sifat-sifat legalis seperti di Eropa, melainkan sifat-sifat administrasi modern yang banyak dikembangkan di Amerika Serikat yang bersifat praktis dan prakmatis. Aspek administrasi tidak lagi terbatas pada pengetahuan hukum saja, melainkan berwawasan agak luas meliputi pengaruh baik dari ilmu-ilmu sosial maupun ilmu-ilmu non sosial.

Seperti halnya di Amerika dan Prancis, tempat lahirnya ilmu administrsi dan administrasi negara, para pelopornya adalah orang teknik seperti Taylor dan Fayol. Orang teknik di Indonesia yang dijadikan pelopor Administrasi Negara adalah Ir. Djuanda yang pada waktu itu menjabat sebagai Perdana Menteri, beliaulah yang merintis berdirinya Lembaga Administrasi Negara di Indonesia dengan dukungan Mr. Sumarman yang pada waktu itu menjabat sebagai Menteri dalam Negeri dan mengangkat Direktur LAN-RI yang pertama (1958) yaitu Prajudi Atmosudirdjo.

***

Semoga Bermanfaat :)
kalo mau file yang lengkapnya, di sini aja
http://www.ziddu.com/download/14533218/SejarahAdministrasidiIndonesia.pdf.html